近日，“微軟內部調查顯示約六成員工反對收購TikTok”的消息頗引人關(guān)注。在這筆連微軟員工都認為“不道德”的交易背后，暗藏著(zhù)一個(gè)美國政府部門(mén)的“神秘殺手”——美國外國投資委員會(huì )（CFIUS，簡(jiǎn)稱(chēng)“美國外資委”）。美國政府在TikTok問(wèn)題上，先威脅封殺，后強買(mǎi)強賣(mài)，成立已45年、跨部門(mén)的CFIUS在其中扮演了什么角色？回顧過(guò)去幾年，因遭遇CFIUS審查而投資失利的中資企業(yè)中既有國有企業(yè)也有民營(yíng)企業(yè)。特朗普政府更是對CFIUS委以重任，甚至有官員在出訪(fǎng)時(shí)還慫恿過(guò)一些盟國建立與CFIUS類(lèi)似的制度來(lái)審查中國投資。有歐美媒體直言：“2.0版CFIUS是美國針對中國的工具之一”。而在中國學(xué)者看來(lái)，CFIUS完全就是“貫徹白宮意圖的辦事員”。

一個(gè)高深莫測的“交易殺手”

美國外國投資委員會(huì )英文全稱(chēng)為“The Committee on Foreign Investment in theUnited States”，其總部設在位于華盛頓特區的財政部大樓里?！董h(huán)球時(shí)報》記者去財政部采訪(fǎng)時(shí)發(fā)現，那里戒備森嚴，入口處有持槍警衛把守。CFIUS是依據1950年《國防生產(chǎn)法案》第721條的規定，1975年由時(shí)任福特總統頒發(fā)11858號行政命令而成立的。上世紀70年代，一些產(chǎn)油國用大量資金購買(mǎi)美國資產(chǎn)，因此引發(fā)美國人擔憂(yōu)。成立45年來(lái)，CFIUS已發(fā)展為涉及美國十多個(gè)政府部門(mén)的跨部委機構，成員由財政部、司法部、國土安全部、商務(wù)部、國防部、國務(wù)院、能源部、美國貿易代表辦公室以及科技政策辦公室的負責人組成。

“高深莫測”“美國最不透明機構之一”“美國情報、軍事機構之外的秘密武器”，這些都是4年前國際輿論描述CFIUS時(shí)常用的字眼。這是因為CFIUS有非常嚴格的保密條款，從來(lái)不對涉案企業(yè)以及相關(guān)案例的審查過(guò)程公開(kāi)發(fā)表看法。根據美國財政部提供的信息，對大部分外資案，CFIUS一般會(huì )在最初的30天時(shí)間里完成審核。在某些情況下，CFIUS可能會(huì )對交易啟動(dòng)調查，但必須在45天之內完成。

“當許多人批評美國總統特朗普對字節跳動(dòng)的威脅違規時(shí)，卻忽視了CFIUS的作用。”德國《商報》4日稱(chēng)，CFIUS最近幾年一直在審查這家中國企業(yè)2017年收購Musical.ly視頻應用的交易，“按照其不透明原則，TikTok的命運顯然已掌握在CFIUS和特朗普的手中”。德國媒體對CFIUS并不陌生?！斗ㄌm克福匯報》去年6月曾刊文形容CFIUS是“一些國際企業(yè)首席財務(wù)官眼中變幻莫測的黑匣子”，原因就是它“缺乏透明度”，受影響的公司通常不知道為什么會(huì )被它禁止交易。2017年11月，CFIUS以安全為由，拒絕中國科瑞集團收購德國血漿產(chǎn)品生產(chǎn)商生物測試公司（Biotest），因為后者在美國有分公司。為此，Biotest只好先出售其美國分公司，并損失了部分利潤。2018年1月，中德企業(yè)終于掃除障礙，繞過(guò)美國監管，完成收購。一些國際媒體議論紛紛，有的說(shuō)CFIUS險些充當“交易殺手”， 有的則強調這是中資國際收購的成功范本。Biotest首席財務(wù)官邁克爾·拉姆羅斯表示：“在當今的商業(yè)政策環(huán)境中，與CFIUS達成務(wù)實(shí)的解決方案變得越來(lái)越困難，一方面要考慮到保護國家安全利益，另一方面又要保證投資者在經(jīng)濟上的合理性。”

德國工業(yè)聯(lián)合會(huì )去年12月還向德國企業(yè)發(fā)出警告稱(chēng)，CFIUS的權限已經(jīng)擴大，從2014年到2018年，CFIUS審查了627筆收購案，且“總統的決定具有約束力，不能在法律上提出質(zhì)疑”。特朗普2017年和2018年已阻止兩項交易：中國企業(yè)競購美國芯片制造商萊迪思半導體和博通斥資1170億美元收購高通。

中國商務(wù)部國際貿易經(jīng)濟合作研究院研究員梅新育告訴《環(huán)球時(shí)報》記者，從近些年的案例看，CFIUS主要限制的是中國和某些中東國家的對美投資，這些國家的特點(diǎn)是社會(huì )制度與美國差異比較大，并有足夠的經(jīng)濟實(shí)力對美國開(kāi)展大規模投資。而CFIUS對來(lái)自一些歐洲國家的投資限制則相對寬松。他提到，針對中國的投資限制最早的案例是1990年，當時(shí)的老布什總統根據CFIUS建議，簽署總統令阻止中國航空技術(shù)進(jìn)出口公司購買(mǎi)美國西雅圖飛機零部件制造商MAMCO公司。梅新育表示，CFIUS的判斷主要取決于美國政府內部各部門(mén)的討論，實(shí)際上沒(méi)有非常確定的法律條文，過(guò)程也不透明。

正處在歷史性的轉折點(diǎn)？

“一切都與CFIUS有關(guān)，它是特朗普政府涉華交易的‘看門(mén)狗’。”彭博社2月14日這樣刊文稱(chēng)。文章說(shuō)，長(cháng)期以來(lái)，美國對海外投資者傳遞的信息都是“美國的商業(yè)開(kāi)放”，但高喊“美國優(yōu)先”的特朗普政府已作出改變，“神秘莫測”的CFIUS成了工具之一，“在緊閉的門(mén)后運轉”。過(guò)去幾年，CFIUS擁有更多更大的權力，已使投資者，尤其是中國投資者對美國企業(yè)的一些收購受挫。

CFIUS主席由美國財政部長(cháng)擔任。美現任財長(cháng)姆努欽曾是特朗普競選團隊首席籌款人，2017年出任財長(cháng)后就開(kāi)始著(zhù)手對CFIUS進(jìn)行改革。2018年8月，美國政府頒布的《外國投資風(fēng)險評估現代化法案》被外界視為CFIUS機構成立40多年來(lái)最重大的法案修訂。相關(guān)法案要求CFIUS更加嚴格審查外資收購美國公司，并對外國投資美國企業(yè)提供國家安全評估報告。英國廣播公司14日稱(chēng)，該法案出爐的推動(dòng)力是，美國擔心中國企業(yè)通過(guò)投資和并購獲取美國的新技術(shù)。英國《金融時(shí)報》稱(chēng)，美國“《外國投資風(fēng)險評估現代化法案》的出臺，標志著(zhù)一個(gè)時(shí)代的結束：“國家安全而非經(jīng)濟利益，已成為左右在美外國投資的關(guān)鍵因素。”文章稱(chēng)，CFIUS自上世紀70年代以來(lái)就負責審查海外投資對美國國家安全的影響，但其一直傾向于“將經(jīng)濟利益置于潛在風(fēng)險之上”，而新法案是CFIUS機構40年來(lái)最重大的法案修訂，標志著(zhù)一種轉變，美國政府開(kāi)始重新定位美國企業(yè)的位置。從2018年11月10日起，美國財政部實(shí)施新規，要求外國投資者在美進(jìn)行投資交易時(shí)，凡涉及美國27個(gè)行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)都必須提交給CFIUS進(jìn)行“國家安全評估”。這些行業(yè)包括半導體、電信和防務(wù)等。違反規定者將面臨罰款，最高額可能與擬定的交易金額相同。

美國《財富》雜志網(wǎng)站今年1月刊文稱(chēng)，隨著(zhù)美國財政部發(fā)布針對中國企業(yè)對美關(guān)鍵領(lǐng)域科技企業(yè)投資的新規，CFIUS的審查范圍也急劇擴大，而這些新規的最終結果就是“終止美國企業(yè)對中國投資者的依賴(lài)”。文章稱(chēng)，新的監管規定不限于美國的國防、航空航天，還包括美國的科技優(yōu)勢、關(guān)鍵基礎設施和敏感數據等。

7月15日，美國財政部助理部長(cháng)托馬斯·費多在有關(guān)CFIUS發(fā)展前景的會(huì )議上做主旨發(fā)言，他開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地說(shuō)：“作為負責投資安全的助理部長(cháng)，我的工作重點(diǎn)特別放在CFIUS身上。2018年頒布的《外國投資風(fēng)險評估現代化法案》巧妙地設立了這一職位，可以更好地領(lǐng)導CFIUS。CFIUS的任務(wù)是在保護國家安全的前提下支持外國對美投資，對此，我們毫不含糊。該法案頒布以來(lái)，CFIUS已清理了價(jià)值近4000億美元的交易。”

擁有法學(xué)博士學(xué)位的費多，曾在財政部下屬的海外資產(chǎn)控制辦公室工作過(guò)7年，該機構是主要負責開(kāi)展和執行美國的經(jīng)濟制裁的機構。在發(fā)言中，他還提到自己從事法律職業(yè)之前在美國海軍服役的經(jīng)歷，大談如果一些尖端技術(shù)和控制系統出現問(wèn)題，將給美國海軍帶來(lái)致命打擊。費多繼而話(huà)鋒一轉，強調對外投資對國防工業(yè)的影響，而“外國投資并不總是良性的”。他表示，一些外國投資“表面上是私營(yíng)公司執行的產(chǎn)業(yè)政策”，但通常有外國政府的背景，是在補貼或其他激勵措施的支持下實(shí)施的。用費多的話(huà)來(lái)說(shuō)，CFIUS處在“歷史性的轉折點(diǎn)”，這兩年員工擴編了，工作量也大了，在提高效率的同時(shí)警覺(jué)度也在提高。他最后提到，美國及其盟友的技術(shù)優(yōu)勢可能被侵蝕，有的國家想要取代美國，如“中國計劃2030年成為人工智能發(fā)展的全球領(lǐng)導者”。因此，“從更廣泛的角度來(lái)看，考慮到新的十年，美國及其伙伴國面臨著(zhù)加速的技術(shù)變革和高度復雜的國家安全挑戰”。

對國企和私企都一樣

據美國企業(yè)研究所統計，由于美國政府加強審查，中國在美投資已從2016年高峰時(shí)的530億美元下降到2019年的32億美元。CFIUS新發(fā)布的報告顯示，隨著(zhù)美中關(guān)系日益惡化，其中與中國企業(yè)有關(guān)的案例數已從2017年的60個(gè)、2018年的55個(gè)降至2019年的25個(gè)。盡管如此，中國企業(yè)案例總數140起，仍居各國之首，占總數的1/5。費多也表示，盡管中國對美投資2016年達到峰值后已大幅減少，但CFIUS還是收到大量中國收購方的通知和聲明。

在梅新育看來(lái)，對一些中國企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果被扣上帽子，就很難擺脫，可以說(shuō)是“匹夫無(wú)罪，懷璧其罪”。當然，中國企業(yè)不乏與CFIUS打交道成功的案例。如2013年，雙匯公司通過(guò)CFIUS審核，成功收購美國史密斯菲爾德公司。但讓人印象深刻的，更多還是中企遭遇挫折的案例。華為曾計劃收購美國3Leaf公司的專(zhuān)利技術(shù)，但CFIUS認為此舉會(huì )“威脅美國安全”，最終導致華為2011年2月撤銷(xiāo)該交易。2018年1月初，因遲遲未能獲得CFIUS許可，美國金融科技公司速匯金與阿里巴巴旗下的螞蟻金服相關(guān)并購事宜正式終止。2019年3月，CFIUS以“威脅美國國家安全”為由，迫使一家中國公司出售此前收購的美國同性交友應用Grindr。美國媒體分析說(shuō)，美國罕見(jiàn)地強迫中國企業(yè)出售已完成的收購，這是因為“個(gè)人信息被美國政府視為國家安全因素”。

曾有長(cháng)期跟蹤中國對外投資的美國經(jīng)濟學(xué)家在接受《環(huán)球時(shí)報》記者采訪(fǎng)時(shí)強調：“CFIUS審查的關(guān)鍵是要看中國企業(yè)的資金來(lái)自哪里。”以往美國外資委在審查中企收購案時(shí)，對國企和私營(yíng)企業(yè)是區別對待的，但現在看來(lái)已是‘一視同仁’。奧巴馬任期內，中國民企三一重工收購的美國風(fēng)電項目因“過(guò)于靠近美國海軍訓練設施”而被阻止，三一重工發(fā)起挑戰，狀告美國政府和CFIUS并勝訴。當時(shí)有分析說(shuō)，三一重工勝訴與聘請的超級律師團有關(guān)，有的律師“專(zhuān)注于美國最高法院、上訴、政府調查以及國家安全等案件”。

“CFIUS自2018年以來(lái)已進(jìn)入2.0時(shí)代。”德國漢堡大學(xué)國際經(jīng)濟學(xué)者尤恩·卡斯普爾告訴《環(huán)球時(shí)報》記者，特朗普政府過(guò)去幾年對CFIUS進(jìn)行了很多調整，一個(gè)重要目的或許就是針對中資企業(yè)。尤恩建議，中企今后在收購美企或有美國分公司的國際企業(yè)前，一定要做好功課，盡量避開(kāi)重點(diǎn)審查行業(yè)，如能源、半導體、高科技等領(lǐng)域。

“CFIUS失去獨立審查的作用，完全是貫徹白宮意圖的辦事員而已。”人大重陽(yáng)高級研究員、中國國際貿易學(xué)會(huì )專(zhuān)家委員會(huì )首席專(zhuān)家何偉文告訴《環(huán)球時(shí)報》記者，特朗普政府蠻橫無(wú)理地封禁TikTok，完全是政治上敵視中國和商業(yè)上保護美國公司的赤裸裸表演。談到這次由CFIUS通知TikTok必須出售給美國公司，何偉文認為，TikTok是商業(yè)銷(xiāo)售娛樂(lè )軟件，不屬于CFIUS的投資審查范圍。美國強買(mǎi)TikTok事件再次表明了美國極端保護主義和霸權主義，使人想起美國當年打壓日本的東芝和法國的阿爾斯通。不同的是，對于中國公司，美國政府將商業(yè)競爭極大地意識形態(tài)化和政治化，更加惡劣，更有破壞性。（記者 魯銘 青木 范凌志 丁雨晴）

（來(lái)源：環(huán)球時(shí)報）