以上月底簽署旨在填補現有“買(mǎi)美國貨”法案條款漏洞的行政令為標志，美國新任總統拜登一上臺就亮明力挺“美國制造”的態(tài)度。這一政令受到美國制造業(yè)界歡迎，但也遭到多方質(zhì)疑，一些貿易伙伴擔心華盛頓繼續推行“美國優(yōu)先”。學(xué)界則評估其效果將適得其反，它將增加“美國制造”的成本，并不能創(chuàng )造更多就業(yè)。
延續重振“美國制造”的努力
一段時(shí)期以來(lái)，美國等發(fā)達經(jīng)濟體出現制造業(yè)外遷、外包，進(jìn)而造成國內產(chǎn)業(yè)空心化、就業(yè)流失、國際競爭力下降等問(wèn)題，增加國貨購買(mǎi)是扭轉這一態(tài)勢的舉措之一。拜登新政是在延續前幾屆美國政府一直以來(lái)重振美國制造業(yè)的努力。從小布什、奧巴馬再到特朗普，美國政府重振制造業(yè)的戰略包含一系列雄心勃勃的目標：增加就業(yè)、縮小貿易逆差、提高競爭力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構等等。
其中，有些目標取得一定成效，比如就業(yè)增加、出口增長(cháng)，但經(jīng)濟結構的調整卻收效甚微，有時(shí)甚至適得其反，比如制造業(yè)回流、制造業(yè)比重、制造業(yè)占出口比重、外部失衡等。
增加就業(yè)是美國政府重振制造業(yè)戰略的重中之重。自2000年以來(lái)，美國制造業(yè)就業(yè)人數與就業(yè)比重雙重下降。2008年金融危機后，美國各個(gè)部門(mén)均出現不同程度就業(yè)衰退，但制造業(yè)就業(yè)衰退幅度最大，回暖速度最慢。金融危機以后，美國制造業(yè)就業(yè)人數占非農就業(yè)人數比重一直保持在8%左右，顯示奧巴馬的“再工業(yè)化”、特朗普的“美國制造業(yè)回流”等均未提升美國制造業(yè)就業(yè)比重。在去年以來(lái)的疫情影響下，美國就業(yè)狀況更是全面惡化，這不是出臺幾項政策所能挽救的。
另一個(gè)為政策所看重的目標是平衡美國的貿易逆差。在專(zhuān)業(yè)人士看來(lái)，美國的貿易逆差是美國經(jīng)濟發(fā)展所形成的結構性問(wèn)題，美國消費率高、儲蓄率低，美元又是關(guān)鍵國際儲備貨幣，進(jìn)口大于出口體現了生產(chǎn)要素和資源全球性?xún)?yōu)化配置的要求，總體上對美國有利。但貿易逆差伴隨了產(chǎn)業(yè)外遷和國外廉價(jià)資金的涌入，造成國內就業(yè)流失，金融泡沫擴大。
政治人物會(huì )利用這些矛盾來(lái)爭取選票，政府傾向于實(shí)施保護主義來(lái)爭取選民，但實(shí)際效果卻難如人意。2008年金融危機后，美國制造業(yè)出口開(kāi)始有所恢復，但在出口增加的同時(shí)，制造業(yè)貿易逆差沒(méi)有下降，反而持續上升，從2008年的3214億美元增加到2015年的6830億美元，翻了一番。特朗普政府正是以此為借口對中國等大打貿易戰，但并沒(méi)能改善貿易逆差總體失衡的情況。加之疫情影響，2020年美國商品貿易逆差擴大到創(chuàng )紀錄水平，第四季度GDP中商品貿易赤字比重創(chuàng )2012年以來(lái)最高。同時(shí)，2020年美國的外國直接投資下降49%，降幅超過(guò)全球平均下降42%的水平。
最緊迫挑戰不是美國貨買(mǎi)得少
評估政策成效幾乎是不可能的任務(wù)。就業(yè)、貿易狀況等是多重因素互動(dòng)的結果，政策因素的作用難以精確衡量，因果聯(lián)系相當復雜，不同的立場(chǎng)、角度，不同的分析路徑往往導致相悖的結論。例如，數據顯示特朗普任內美國的新增就業(yè)有所改善，但美中貿易全國委員會(huì )研究認為，特朗普的對華貿易戰拉低了美國經(jīng)濟增長(cháng)，使美國失去24.5萬(wàn)個(gè)工作崗位，這嚴重損害了美國經(jīng)濟。
其實(shí)，拜登政府在就業(yè)方面面臨的最緊迫挑戰，并非美國政府用納稅人的錢(qián)購買(mǎi)的美國貨太少。據統計，2019年聯(lián)邦政府采購支出6000億美元，其中分給外國供應商的蛋糕只占8%。當前的最大挑戰是，受疫情影響，私人投資大量涌入工業(yè)自動(dòng)化，以規避利用人工的風(fēng)險。
美國制造業(yè)人工崗位正出現“大規模瓦解”。未來(lái)大量的制造業(yè)工人需要轉崗，而聯(lián)邦政府手頭的就業(yè)和培訓項目品類(lèi)不足、缺乏協(xié)調、資金匱乏。拜登政府正在全力推進(jìn)總額達1.9萬(wàn)億美元的新一輪救助和刺激經(jīng)濟計劃，但其中沒(méi)有新增對崗位培訓的投入。據美眾議院教育與勞工委員會(huì )統計，國會(huì )批準的應對疫情引起的轉崗培訓經(jīng)費僅為3.45億美元，相比之下，為應對2008年金融危機后的“大衰退”，美國國會(huì )的同類(lèi)撥款為近60億美元。
華盛頓還有更好的選擇
重振美國制造業(yè)道路坎坷，“多買(mǎi)國貨”可能繞遠，它讓貿易伙伴擔憂(yōu)華盛頓會(huì )不會(huì )走上特朗普“美國優(yōu)先”的保護主義老路，這與拜登政府試圖重返同盟和伙伴體系的努力相悖。過(guò)去的經(jīng)驗也證明，刻意推動(dòng)多買(mǎi)國貨可能增加成本，適得其反。
其實(shí)華盛頓還有其他的選擇。例如取消“特朗普關(guān)稅”，抓住中國擴大開(kāi)放、促進(jìn)國際國內雙循環(huán)的機遇，擴大與中國的合作。據美國對外關(guān)系委員會(huì )專(zhuān)家2019年的研究，2014年以來(lái)中國GDP增長(cháng)40%，美國GDP增長(cháng)約20%，但美國對中國內地和香港特區的制造業(yè)出口只增長(cháng)不到10%。其中固然有中國制造競爭力提升、進(jìn)口替代增強等因素，因為歐盟、日韓等制造業(yè)對華出口也出現下滑，但下滑幅度遠不如美國。過(guò)去5年美國制造業(yè)出口總體表現不佳，對華制造業(yè)出口趨弱主要是美國自己的原因。
中國正在積極構建更加平衡的對外經(jīng)濟發(fā)展與合作戰略，將進(jìn)口更多消費品，出口更多資本品。拜登政府大可抓住這個(gè)機會(huì )，放寬中國對美投資限制，讓中國資本幫助美國人在美國制造更多產(chǎn)品。這些產(chǎn)品可以返銷(xiāo)快速擴大的中國消費市場(chǎng)。過(guò)去40年，與歐盟、日韓等相比，美國對華直接投資，無(wú)論流量、存量，均呈現規模小、占比少特征。美國一直責備中國對外資限制過(guò)多。近期，中國已經(jīng)放開(kāi)對外資持股比例的限制，梳理立法，加強執法，創(chuàng )造內外資平等營(yíng)商環(huán)境。在更為宏觀(guān)的層面，中國正在努力培育開(kāi)放的、世界上規模最大、質(zhì)量不斷改善的消費市場(chǎng)，對外積極參與區域和跨區域自貿區協(xié)定，打造自貿區網(wǎng)絡(luò )，構建開(kāi)放型世界經(jīng)濟。美國錯失了上一輪中國供給側結構性改革的機會(huì )，期待這一次能做出明智選擇。（作者廖崢嶸是中國社會(huì )科學(xué)院和平發(fā)展研究所所長(cháng)）
