大陸終止ECFA 臺灣不可承受之重 合成圖
作者 羅慶生（臺灣國際戰略學(xué)會(huì )執行長(cháng)、博士）
去年7月我曾撰寫(xiě)《正視ECFA十年大限將至》一文，指出臺灣不推兩岸 “服務(wù)貿易協(xié)議”與“貨品貿易協(xié)議”，中國大陸有正當理由在ECFA滿(mǎn)10年后終止。此議題在島內引起重視后，原本因今年1月國臺辦表態(tài)“不希望看到這一重要成果得而復失”而止息，近日ECFA是否終止的議題再度被挑起。
不一樣的是，去年討論此議題多為臺灣學(xué)者，近日討論者多為大陸學(xué)者。大陸學(xué)界已注意到兩岸敵意滋長(cháng)，單向惠臺不可行，開(kāi)始評估ECFA終止的利弊，而結論多認為利大于弊。如此連結大陸宣布暫停陸生來(lái)臺就學(xué)，ECFA的存續似乎不再那么穩固。
本文將探討大陸終止ECFA對臺灣的影響。在此之前，由于ECFA究竟有沒(méi)有“10年大限”眾說(shuō)紛紜，故先厘清所謂“10年大限”議題的脈絡(luò )。雖然目前民進(jìn)黨否認“10年大限”存在，但最先提出此一質(zhì)疑的卻是10年前擔任黨主席的蔡英文；此一詞匯，也是當時(shí)綠營(yíng)媒體批評馬時(shí)期簽署ECFA時(shí)所首創(chuàng )。
蔡英文首先質(zhì)疑ECFA10年大限
2010年4月25日，當時(shí)執政的馬英九與在野的蔡英文進(jìn)行一場(chǎng)政策辯論，辯論的主題即為ECFA。蔡英文認為世界貿易組織（WTO）規定ECFA10年內要轉為自由貿易協(xié)議（FTA），而FTA要開(kāi)放臺灣市場(chǎng)，因而強調 “一簽ECFA就排定了10年內一定要開(kāi)放九成市場(chǎng)的時(shí)程”，認為將影響臺灣好幾百萬(wàn)人失業(yè)或者收入降低，批判ECFA是糖衣毒藥。馬英九則以開(kāi)放市場(chǎng)的10年不是鐵律，有許多例外響應。
因此，6月30日，兩岸簽署ECFA次日，臺灣綠營(yíng)媒體自由時(shí)報即以 “WTO10年大限，馬舉特例回避”為標題，引用多位綠營(yíng)學(xué)者的論點(diǎn)，批評馬舉少數特例辯稱(chēng)WTO并未硬性規定，顯然是在回避問(wèn)題。這是“10年大限”詞匯的緣由。
從國際建制的角度，所謂“10年大限”的關(guān)鍵在ECFA是不是FTA的過(guò)渡性協(xié)議。WTO允許各關(guān)稅領(lǐng)域相互簽訂FTA，但規定FTA的零關(guān)稅必須普及90%的貿易，如果基于雙方需要只對部分商品免稅，將妨礙他國企業(yè)競爭，對第三國不公平。但在達成FTA之前，雙方可先簽署過(guò)渡性協(xié)議，對特定商品免稅，時(shí)限10年。
兩岸達成ECFA時(shí)曾向WTO通報，指這協(xié)議并未完成，談判仍在進(jìn)行中，不屬于過(guò)渡性協(xié)議。當然這不是兩岸說(shuō)不是就不是，但如果沒(méi)有第三國向WTO提出異議，協(xié)議仍可繼續。即便有第三國提出，在WTO爭端解決機制下還有攻防，且這機制在特朗普政府抵制下已接近癱瘓。
ECFA實(shí)施10年甚少聽(tīng)聞第三國抱怨，要不要繼續給予對方早收清單的免稅成為兩岸自己的事。然而，ECFA中規定盡速完成的《服務(wù)貿易協(xié)議》與《貨品貿易協(xié)議》，前者因“太陽(yáng)花學(xué)運”未能在“立法院”通過(guò)，民進(jìn)黨上臺后即不再推動(dòng)，后者的談判也中斷。故就法理而言，ECFA實(shí)施10年后有理由終止。大陸甚至無(wú)須依照ECFA文本第16條在180天前提出終止的書(shū)面通知并進(jìn)行協(xié)商，徑行宣布遵循WTO規定在滿(mǎn)10年之日自動(dòng)失效即可。就終止或繼續ECFA這議題而言，球在中國大陸那一邊。
終止ECFA對臺灣的影響可能超出預期
雖然終止ECFA目前仍是假設性議題，但民進(jìn)黨當局也曾對此議題做過(guò)響應。國貿局統計2019年出口適用早收清單金額僅剩198億美元，年減達16%，認為對臺外貿影響已相對較??；且評估主要沖擊產(chǎn)業(yè)為石化、運輸工具及部分農產(chǎn)品，若恢復課征，關(guān)稅約在5%到10%之間。
198億美元并不多，僅占臺灣2019年出口總值3,293億美元的6%。關(guān)稅稅率5%到10%也屬于可接受的范圍。因此雖然陸委會(huì )表示，ECFA對雙方均有利，希望能持續落實(shí)，但緩解民眾反彈的成分居多，實(shí)際上綠營(yíng)學(xué)者多認為，ECFA終止后的沖擊并沒(méi)有那么大，且愈施壓美國對臺的助力也愈大，只要臺美FTA能簽下，與日本、新加坡簽單邊協(xié)議的機會(huì )就提高。
不過(guò)這類(lèi)觀(guān)點(diǎn)可能過(guò)于樂(lè )觀(guān)。首先，雖然美國的“臺北法案”表示要增強與臺灣地區的經(jīng)貿關(guān)系，但特朗普上任后簽署的貿易協(xié)議，無(wú)一例外，包括對加拿大、日本等堅實(shí)盟邦，都是在堅持“對美國有利”的條件下壓迫對方讓步而達成。臺美若談判FTA，恐怕很難回避美牛、美豬進(jìn)口議題。如果親美抗中所達成的臺美FTA，結果卻是美國得利臺灣有損，擅長(cháng)選舉精算的民進(jìn)黨將難以承擔。
綠營(yíng)所期望的是美國能給予臺灣更好的條件談成FTA，但這期盼恐怕也會(huì )落空。去年因為中美貿易戰，部分臺灣代工廠(chǎng)商將生產(chǎn)線(xiàn)遷回臺灣出貨，使臺灣對美出口增長(cháng)17.16%，并取代意大利成為美國第10大貿易伙伴。如此也使得對美貿易順差增加到114.5億美元，較2018年49.7億美元成長(cháng)了130%。對貿易失衡極為敏感的特朗普應不會(huì )滿(mǎn)意這數據，要讓利臺灣恐怕不會(huì )同意。
其次，表面上看來(lái)終止ECFA只牽涉198億美元商品貿易，其實(shí)不然。減免關(guān)稅可視為一種讓利行為，雙方透過(guò)ECFA互相讓利表示友善，這在身分認定上表示不再視對方為敵人。兩岸在簽署ECFA時(shí)原本也期望透過(guò)進(jìn)一步的“服貿協(xié)議”與“貨貿協(xié)議”強化這種關(guān)系，可惜中斷。在臺灣激進(jìn)的民粹主義者堅持“中國是敵人”，并逐漸在年輕族群發(fā)酵而成為蔡英文勝選的主因后，ECFA其實(shí)已是兩岸關(guān)系“友善”時(shí)期的殘余。
隨著(zhù)兩岸關(guān)系的持續惡化，這種殘余的象征符號愈來(lái)愈少，例如陸客自由行、陸生來(lái)臺就讀等都已暫停。然而，暫停的陸客與陸生可以重新開(kāi)放，終止的貿易協(xié)議卻不能恢復重來(lái)。不可逆的ECFA如果終止，即意味著(zhù)兩岸友善關(guān)系的正式結束。臺海未來(lái)出現地緣政治緊張，類(lèi)似1996年臺海危機，甚至激化為戰爭的風(fēng)險將變高。
如此，在友善時(shí)期建立的兩岸貿易關(guān)系，是否也會(huì )翻轉？
兩岸從1992年達成“九二共識”后，貿易快速增長(cháng)，2019年總額已高達1,903億美元，其中臺灣出口1,322億美元，占總出口比重40.2%，進(jìn)口584億美元，占比20.5%，順差738億美元。2019年臺灣對外貿易順差總額為435億美元，如果排除出口大陸，為逆差303億美元。兩岸貿易對臺灣的重要性不言而喻。
兩岸貿易是奠基在友善的兩岸關(guān)系上，而ECFA的終止，則象征兩岸友善關(guān)系的結束。如此ECFA連結的就不是198億美元商品的出口，而是1,903億美元的兩岸貿易。兩岸未來(lái)如果潛藏著(zhù)戰爭的高風(fēng)險，那我們可以想象，將會(huì )有愈來(lái)愈多的企業(yè)，基于避險的理由逐漸將生產(chǎn)線(xiàn)遷出臺灣。臺灣經(jīng)濟將如溫水煮青蛙般的逐漸衰敗。
雖然，臺灣激進(jìn)的民粹主義者或許會(huì )歡迎這種局面，他們主張追隨美國對華鷹派的“脫鉤論”與中國大陸貿易脫鉤。但這種違反經(jīng)濟規律的思維在美國已遭到反彈而修正，在臺灣更不具可行性。有太多的例子證明，堅持意識型態(tài)而不考慮商業(yè)利益，將對經(jīng)濟造成嚴重摧殘?；蛟S要等到ECFA真的被終止，才能啟動(dòng)臺灣深一層次的反思吧？
